中央力推煤电“双控”：绿电代煤的“左右之争”可以休矣

4月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅（下称“中办、国办”联合对外发布《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称“意见”），明确提出“合理控制煤电装机规模和发电量”（下称煤电“双控”）。

“十四五”时期，各类电源装机都经历迅猛发展。截至2025年底，中国电源装机总容量38.91亿千瓦，其中煤电装机约为13.8亿千瓦，占比35.47%。

发电量方面，2025年中国各项电源发电量（全口径）显示，以‌煤电为主的火电发电量为‌6.2945万亿千瓦时，系统占比仍在60%以上。

在能源结构转型的大背景下，煤电无论是35.47%的装机占比，还是60%的发电占比，都显得过高了。煤电占比太高，新能源的发展空间就会被严重挤压。

因此，在“十五五”开局的关键时刻，中央明确定调并要求“煤电双控”，非常及时也非常有必要。这对于加快调整能源结构，推动能源转型具有重要的战略指导意义。

煤电“双控”，正当其时

中办、国办《意见》的完整表述是：合理控制煤电装机规模和发电量，大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，科学布局抽水蓄能，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，促进绿色电力消纳，推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求。

为何高层此时要强调“控制煤电装机规模与发电量”？

直接的原因当然是为了节能降碳。目前，中国年度二氧化碳排放仍在130亿吨左右，其中电力系统的碳排放占比在45%左右，主要是煤电的排放。节能降碳，必须在“煤电减排”上下苦功夫。

更深层的原因，是中国的用电结构需要优化调整，用更多清洁的绿电去逐步替代煤电，加快能源结构转型。

2025年，中国10.37万亿千瓦时全社会用电量中，‌煤电为主的火电发电量为‌6.2945万亿千瓦时，‌水电‌发电量为‌1.46万亿千瓦时，‌风电‌发电量为‌1.13万亿千瓦时‌，‌

‌太阳能发电量为‌1.17万亿千瓦时‌，‌核能发电‌量为‌4812亿千瓦时，‌‌生物质发电量为‌‌2247亿千瓦时。

上述发电用电结构有什么问题呢？

一是，尽管可再生能源合计发电量已经上升至3.99万亿千瓦时，但是火电发电量占比仍达到60%，导致发电结构还不够绿色环保。

二是电力系统效率低下。

截至2025年底，中国电源装机容量总计38.91亿千瓦，其中火电装机容量15.39亿千瓦，风光新能源装机18.4亿千瓦。风光新能源装机量已经超过火电成为第一大电源，若满负荷运转，理论上年发电量可以达到16万亿千瓦时。但实际上，2025年风光合计发电量仅为2.3万亿千瓦时，系统电量占比仅22%。

这主要是目前很多地区的风光新能源场站都存在较为严重的“弃电限电”问题，新能源装机量虽然飙升，但绿色效益和经济效益未能充分发挥出来。

实际上，效率不足的不只新能源发电。“十四五”期间，几乎所有类型的电源装机量都在上升。煤电装机在5年间暴增了近3亿千瓦，达到近13.8亿千瓦。若满负荷运行，理论上年发电量可达12万亿千瓦时。但实际上，2025年，包括煤电在内的所有火电发电量只有‌6.3万亿千瓦时。

怎么去解决这些问题呢？方法之一就是“合理控制煤电装机规模和发电量”：一是控制煤电厂的新建数量；二是煤电要“真刀真枪”让渡利用小时数，腾出更多的发电空间给绿电，为整个能源转型做贡献。

绿电代煤，知易行难

过去五年，绿电代煤效果并不理想，主要有两方面的原因。

一是电网调度的问题。

在电力系统中，调度中心是“能源交通枢纽”，所有电力都需要经过调度许可才能进入系统。电站只是“生产者”，而电网才是“流量分发者”。也就是说，绿电最终能不能流向用户，不取决于电站有没有发电，而是取决于电力系统有没有给它接入的资格和时机。

目前，电力调度的首要原则是“安全优先、稳定优先”，电网调度优先级为：基础电源（煤电、核电）＞调节电源（水电、储能、气电）＞新能源电源（风电、光伏）。

风光新能源之所以被列在最后一档，是因为其不可控、不可预测。电网宁愿要可控的煤电，也不愿意在负荷紧急时接入“不知道下一秒会不会出力的风电、光电”。因此，绿电的一大痛点是“调度信誉度不足”——旧有的电网系统不放心把更多负荷和发电权交给它。

随着新型电力系统的加速构建，新型电网要更好更多的接纳新能源，改革旧有的调度优先级势在必行。因而，意见还明确提出，要“合理确定煤电调度顺序和调峰深度”。

二是来自煤电企业的阻力。

从某种程度上来说，煤电企业已经是电力系统中的一大既得利益团体。为了生存和实现更多盈利，煤电企业有着强大动力去捍卫自己的利用小时数。

媒体广为报道的“内部做法”是，一些煤电厂的销售人员有一个微信群，大家互相盯着，这个月如果甲电厂利用小时数是4500小时，乙电厂是3000小时，那下个月就要翻过来，通过这种“大锅饭”机制，去实现利用小时数的平均。

为了消除煤电集团对收益下降的忧虑，“114号文”对煤电容量电价扩容，最新的补偿标准从两年前的30%增加到了50%，这意味着1千瓦装机从原来的100元/年容量电价补偿，增加到了165元。容量电价补偿标准提高后，煤电有了更多收益保障，也就更应该让渡更多发电量给新能源。

上述两种阻力背后，是既得利益者对变革的不积极，对中央精神的落实不到位。甚至是在中央明确提出“先立后破”之后，一些煤电企业以此为借口，过度强调自身的兜底保供功能，故意拖延煤电转型步伐。

与拖延转型一方相对应，还有一方激进去煤派，也影响甚大。尤其是一些环保组织和专家学者，提出了激进的去煤电目标，梦想着“七手八脚干掉煤电”，让新能源发电快速走上前台。这类观点的问题是，忽视了新能源出力“靠天吃饭”的特性，意识不到现阶段煤电的兜底保供“压舱石”作用还不可或缺。

这两种错误倾向，对于中国能源安全大局，对于煤电行业的健康发展，都有严重干扰，并不符合高层发展煤电的思路精神。

4月20日，国务院以“统筹能源安全和绿色低碳转型，加快建设新型能源体系”为主题，进行第十九次专题学习。李强总理讲话指出，“要不断提升化石能源清洁高效利用水平，加快现役煤电机组节能降碳改造，推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型”。

这是高层对煤电双重属性的再一次强调。既要重视煤电的基础保障功能，同时也要大力推动煤电向系统调节性电源转型。合理控制煤电的装机规模与发电量，正是煤电科学定位下的战略部署落地。